歐樹軍:必須發現社會

社會必得發現

大約一百年前,1918年,由美國統計協會主席John Koren領銜,來自美國、英國、法國、德國、意大利、俄羅斯、澳大利亞、加拿大、比利時、丹麥、荷蘭、挪威、瑞典、奧地利、匈牙利、愛爾蘭、印度、日本十八國的統計官員和學者濟濟一堂,共同紀念美國統計協會成立七十五周年,大家借此機會回顧了各自國家的官方統計史(John Koren(Collected and Edited), The History of Statistics: Their Development and Progress in Many Countries, in Memoirs? to Commemorate the Seventy Fifth Anniversary of The American Statistical Association, American Statistical Association, 1918)。那么,官方統計史是一部什么樣的歷史?它首先并且主要是一部各國如何認識一個真實的世界的歷史,或者說國家如何發現社會的歷史,也就是八十年后的1998年,耶魯大學學者詹姆斯·斯科特超越統計史描述,從政治人類學角度予以理論化的“國家的視角”(seeing like a state)。

斯科特告誡說,這種追求高度現代化(high modernization)的國家視角,希望將社會事實簡單化、標準化、清晰化,忽視了地方傳統的多樣性、復雜性和原生的社會實踐知識,從而導致前蘇聯集體農莊、坦桑尼亞強制村莊和巴西巴西利亞建設之類原本旨在改善人類境況的社會工程失敗了。十年后,2009年,斯科特區分了平原國家和山地國家在可治理性上的巨大差異,人們由此得見(國民)不被(國家)統治的藝術(James C. Scott. The Art of Not Being Governed: An Anarchist History of Upland Southeast Asia. New Haven: Yale University Press, 2009)。西方國家一百六十年來發現社會的種種努力,突顯了國家對社會知識的需求。

我把這種國家欲求發現社會的知識需求稱之為“認證”,針對人口、財產、物品、行為和事務,有身份、財產、福利和社會經濟認證四大類型,又有事實與規范兩個層面。沒有社會知識,無法建構和維系一整套國家治理體系,在這個過程中,國家治理依賴社會知識,從而將觸角伸向社會,而社會本身也出于種種理由,或配合、或逃避國家的知識需求。外在的顯性國家行為,有著內在的隱性知識需求,認證與反認證成為國家與社會關系鏖戰的另一個戰場。

如果僅僅把收集社會事實界定為“認證”,可以說認證由來已久,有國家的地方,就有認證。然而,這種著重于收集社會事實的認證往往只是一種“前現代”認證,也就是說不那么先進、組織化、系統化、標準化和制度化,主要體現在三個方面:一是功能混雜,身份認證與財產認證往往擰在一起,福利認證、社會經濟認證則基本缺乏,這與前現代認證主要用于征兵、征稅、征役有關,比如古希臘的“公餐禮”和“取潔禮”、古羅馬執政官圖利烏斯開創的定期人口普查以及中國宋代以前的戶籍制度。二是可信度不高,人口、土地調查偶一為之,各類事實長期模糊不清,只有估算,沒有確數;只有估計,沒有統計。三是分散使用,政府部門將自己掌握的社會事實視為專有財產,?!翱睢睂S?,其它部門只能另起爐灶。用于地方事務的,不能為全國事務所用。用于征派賦稅勞役的,不能用于福利保障,不能用于社會治安,互相隔絕。因此,如果只是收集社會知識,社會不必然得到發現,國家的失敗、失靈在所難免,對強力的依賴也就與日俱增,結果就必然是直接或間接的人民大眾的命運多舛。

Servius Tullius Run Over by Tullia

如何避免前現代認證的種種弊端,發現真實的社會,認識一個真實的世界?理想達成的程度取決于判斷標準的設定,理想有多遠大,標準就有多嚴格。讓我們姑且再次訴諸現代性思維,把現代認證制度視為國家發現社會能力的評判,把“認證國家”界定為擁有現代認證制度、在收集可靠事實基礎上建立統一規范的現代國家。

也就是說,所謂“現代認證”必須是在可靠事實基礎上建立統一規范的有效認證體系。它必須是包括人、財產、物品、行為和事務五種知識來源在內的全面體系;它必須掌握這些社會事實真實的名稱、數量、位置、流動方向和真假優劣等基本屬性,進而賦予唯一標識,可以準確識別;它必須是特征化的,人和物是認證的落腳點,對身份、財產、產品、行為、事務的認證,最終都要歸結到人上,歸結到物上,歸結到人和物的各種物理特征、社會特征和經濟特征上;它必須是分類明確、規則精細、標準一致的,必須在全國范圍內貫徹執行的統一規范,不僅用于地方治理,更要用于中央政策,特別是在不同政府部門之間互聯互通。只有遵循這些現代認證原則的國家,才算是“認證國家”。

“稅收國家”、“預算國家”、“福利國家”與“監管國家”等“良治”制度體系,都離不開“認證國家”的生長、成熟。因此,向“認證國家”轉變,是發展中國家現代化道路上繞不開的歷史任務。但是,作為一種適應復雜的大規模社會結構條件的現代治理機制,“認證國家”不是在某個單一的轉折點上瞬間生成的,不同政策領域的生成時間也不一樣,但總體上是首先在工業化國家實現的。下面就讓我們看看從獨立建國到進步時代的美國如何發現社會。?

發現社會:從獨立建國到進步時代的美國經驗

與英國、法國等歐洲國家相比,美國向“認證國家”的轉型具備后發優勢,讓我們依據John Koren等人的統計史回顧簡要梳理美國的經驗。殖民時代,英國貿易局對十三州殖民地分別做過38次人口調查,但沒有全境性普查。獨立戰爭時期,大陸議會決定由各殖民地分攤300萬元的軍費和一般福利開支,按照各地人口比例分配,因此要求各地普查所有白人、黑人和黑白混血兒數目,并將結果提交給自己。但是,最終只有馬薩諸塞和羅德島兩地遵照執行,大多數州置之不理。而且,這個時期的認證制度存在不少問題,社會事實分散在各州,沒有完整的統一記錄,結果常常只是個總數,而且經常在不同部門之間互相矛盾;分類簡單,比如種族、性別、年齡和婚姻狀況,各州之間不存在統一的規范(John Koren 1918:711-712)。

美國建立認證制度的過程有兩個明顯的特點,一是先統一規范再提高事實可靠度,二是“強中央、弱地方”。

從獨立建國開始,美國對社會事實的興趣就顯得比英國、法國等歐洲國家更為濃厚,這主要是因為確保財政資金來源的穩定事關新國家的生存大計。1789年獨立建國直至內戰時期,美國在財政上屬于關稅國家,與很多歐洲國家一樣,它的政府收入主要來自對外貿易。因此,收集對外貿易的信息就成了聯邦政府的首要職權。

1789年7月4日,美國第一屆國會批準了漢密爾頓關稅法,要求政府部門從當年8月1日開始收集對外貿易的全部基本事實。為什么美國的第一部關稅法以漢密爾頓命名?這是因為,漢密爾頓不僅僅是美國獨立的宣傳機《聯邦黨文集》的作者之一,他還是美國財政部的創始人,這部關稅法正是他起草的,而財政部當時最重要的職責就是征收關稅。如果我們注意到這是美國第一屆國會自成立以來通過的第二部法律,第一部是行政宣誓法;也是美國歷史上的第三部法律,第一部是它的根本大法美國憲法,第二部就是行政宣誓法。我們就不難發現美國對收集可靠社會事實的重視。

麻煩在于,這部漢密爾頓關稅法并沒有指明由哪個部門收集這類社會事實。不過,美國國會沒有讓蟻穴掘空整個認證體系。在關稅法生效的前一天,也就是1789年7月31日,一部專門規管對外貿易信息收集責任的法律就獲得通過,并且第二天與漢密爾頓關稅法同時開始實施。這部法律將收集社會事實的權力賦予美國的關稅征收機構,也就是美國財政部,授權它“收集所有報告、乘客名單、運貨清單和文件,并保存書面檔案,列明所有此類清單、包裹、記錄以及貨物具體數目,審查批準船艦報關和離境手續,審查原始票據,估計應納稅額并接收稅款,雇傭合格的過磅官、計稅官、度量官和核查官,以及提供倉庫?!彼€進一步要求關稅征收機構為所有交易保留清晰準確的賬目,并且必須提供連續的記錄。1790年通過的另一部相關法律,則要求收集更為詳細的社會事實。

Alexander Hamilton

很明顯,美國從建國之初就為了獲得可靠的社會事實,以中央政府立法的形式,統一了制度規范,設定了具體執行機構及其詳細職責。但是,此時的社會事實還不怎么可靠。原因有這么幾個,首先是對外貿易事實的收集是個累人活,各港口需要很長時間準備向財政部提交的報表;其次,資料本身數量龐大,最終提交的往往只是估算得來的總數。再次,分類標準混亂,有些資料有價額無數量,有些則有數量無價額。國會對此很是不滿,于1820年2月24日通過了一部法律,名字就叫“獲得準確的美國對外貿易陳述法”,要求財政部的年度報告必須按照國別,列明進出口貿易涉及的商品種類、數量和價值,并在進出口報關審批時核定或者派員實地復核。從此,財政部長向國會提交的工作匯報,開始從概要簡報轉變成為詳細報告(Koren, 1918:577-581, 584)。但是,實際上,在1820年奠定的報告大框架下,盡管此后四十年間報告的細節一年比一年多,但始終都只是概要陳述。

1866年,國會終于受不了了,決定在財政部下面設立統計局,來專門準備所有對外貿易、航運和進出口報告,并從年度報告變成每月報告。不僅如此,這個局還要準備年度船舶登記、注冊和許可報告,國內公共事業報告,甚至還將觸手伸到國內貿易:報告國內制造業的位置、原材料來源、市場、交換、運輸、工資以及影響產業繁榮的其他事實。該局首任主任亞歷克斯·德爾馬在自己的第二份報告中坦率批評財政部過去的年度報告不準確,闕漏很多。財政部很是惱火,立馬撤銷了這個局,將其職責臨時轉交給國內稅務總局專員(Koren, 1918:585-587)。

身份認證制度在美國的建立,也是從統一規范開始的。前面說過,1776年邦聯憲章為了分配十三州在獨立戰爭軍費和其他一般開支中應承擔的份額,要求各地進行人口普查。而各殖民地誰都不想因為自己的人口被高估導致自己掏的前比別人多,所以大家商定要開展一次全國人口普查,來獲得準確的人口數字和土地估價,作為分配賦稅的依據(Koren, 1918:670)。最終因為大多數州不配合,而不了了之。

美國歷史上第一次普查是由聯邦政府依照憲法授權在各州進行的,第一步就邁向了統一規范。但是,光確立規范還沒用,可靠的事實不會自動上門,還是要一點點的收集。在這個問題上,美國認證制度建構道路經歷了漫長的一百年。

早期美國政府大廳

我們可以把這條道路再細分為兩段。第一段是1790-1840這五十年,這個時期的身份認證制度名義上是普查,但實際上只是清查,這主要是因為事實層面太過簡單,可信度很成疑問。1790年普查只包括16歲以上和以下自由白人數,不區分年齡的自由白人女性數,其他自由人和奴隸(不分年齡、性別);1800、1810年才區分了五個年齡組,按年齡區分白人女性,1810年同時舉辦了制造業調查;1820年按四個年齡組、性別統計奴隸和自由有色人種,計入農業、商業和制造業人數以及未歸化外國人數;1830年首次采用統一普查清單,按五歲一組統計白人,按六年一組統計奴隸和自由有色人,不區分種族的聾啞人、盲人、外國人也統計在內(Koren, 1918:670-682)。在農業國家,個人的身份與財產特征相對固定,易于確定,所以并不需要更為細致的區分。一旦從農業國家轉變為工業國家,需要國家認證的個人特征會越來越多,這個時候就需要針對個人的特殊性建立明確的認證分類和精細的認證規則。

每次普查的范圍都超出了憲法的要求,但仍相當簡單。然而,國家對社會事實的興趣和需求在持續擴大。1838年,總統范布倫在向國會提交的年度國務報告中,建議取消對聯邦政府獲取社會事實的權力限制,認為只要符合美利堅共同體的一般福利,就符合憲法,就應該得到準許(Koren, 1918:672)。國會隨即在1840美國第六次普查法中,順應了總統的意愿:“執法官應上報與礦產、農業、貿易、制造業、學校的全部信息,全面展示國家的工業、教育和資源狀況?!眹鴷踔吝€詳盡列明了所有必須收集的具體內容。然而,事與愿違,對社會事實的巨大渴求超出了1840年普查執行者的能力范圍,導致1840年最終普查報告以不準確聞名于世。比如,受教育機會最大的人群反而出現了更多文盲,大學數量比實際情況夸大了一倍,有些地方根據戶主的職業來劃分人口。更過分的還有,在三份普查原稿中,第一份和第二份登記的屋主姓名不同,第三份打印版則給出了第三個名字(Koren, 1918:673-674)。

1850-1910這六十年是美國認證制度的改革時期。參眾兩院對事實的闕漏憂心忡忡,卻又意見不一。眾議院知足常樂,說這些事實錯誤正好說明了有必要建立一個普查局,參議院卻說只要在1850年普查中改進準確性就可以了,改革因此變成了一場持久戰。1849年3月,普查權被授予內政部,并設定了1850年普查的六大內容:自由居民、奴隸居民、死亡率、農業生產、工業生產和社會統計(Koren, 1918:674)。

1850年普查是第一次重要的認證制度改革,最重要的有兩點,一是認證單位開始從社會組織、生產組織轉變為社會個體、生產個體,二是個體的面貌開始在國家眼中變得越來越清晰。首先是認證單位的個體化,在人口認證中,調查單位從家庭變成了個人;在農業、工業認證中,調查單位也從調查區細化到每個農場、每個工廠、每個社會機構。其次,社會事實開始從總數變成細目,個體的面貌開始變得豐滿起來:以往只調查性別、年齡、膚色,現在擴大涵蓋到名下不動產、出生地、教育狀況、識字能力、職業、當年內婚姻狀況、是否聾啞瘋呆,是否依靠救濟過活,是否罪犯。與奴隸有關的資料也按個體上報。死亡率項目也極盡詳細。

農業表劃分為46個細目,包括每個農場的面積增減、價值、作物和機械價值、特定農畜數量、29種莊稼產量和宰殺動物價值。工業表也不例外,不僅覆蓋制造業、礦產業、漁業、商業,還要求每筆價值總額達到500美元的產品或交易都要收集,還有投資、產品數量和價值、物質和燃料、動力以及男性和女性雇工的平均數。社會統計表則覆蓋不動產估價、年度稅收、大學、學院和學校、農作物、圖書館、報刊、宗教、符合救濟資格的窮人、犯罪和平均工資等諸多社會事實。

從1850年開始,普查報告的匯總和最終撰寫也做出改革,所有分類和編制都集中統一到華盛頓的普查局完成。美國的認證制度開始具有現代成分和特征,開始向“認證國家”轉變。

美國普查局

三十年后,認證制度的第二次大的變革開始登場,這次變革圍繞是否應該設立常設認證機構從而將認證制度徹底現代化展開。1869年,眾議院普查委員會主席加菲爾德向國會提交法案,認為1850年普查法有很大缺陷,主要是實際調查職責劃歸司法官、執法官,他們都有繁忙的本職工作,不是由普查總監任命的,不完全聽命于他,他希望對普查方式和組織過程做大調整。最終,眾議院通過了該法案,但被參議院擋在門外。參議院不批準的原因很簡單,因為這部法案建議設立專職的普查督察官取代原來的兼職執法官,普查督察官的任命權被授予眾議院,而原來執法官任免權的掌控者正是參議院的諸位參議員。盡管權力斗爭很是激烈,但加菲爾德的實質變革建議還是被納入了1880年第十次普查法。第十次普查法任命了約150個普查督察官,兩倍于從前的執法官,由他們負責選擇合格的普查員。

第十、十一次普查,標志著美國對社會事實可靠程度的關注達到了歷史上的新高度。這兩次普查的問題都超過了13000個,最終結果堆積如山,分別長達19305頁和21410頁,最終報告要在普查結束后用八年時間整理才向社會公開(第十次:1881-1888,第十一次:1891-1897)。第十一次普查還設立了25個分部,鑒于之前的普查往往是普查總監單槍匹馬,每次都新幕人員,從零開始,這種組織變革是深刻的。第十一次普查的總監抱怨說,在1890年普查啟動時,他手里什么都沒有,只有一些上次普查的空白表格。因為每次普查結束后,普查辦公室就關門大吉,美國政府毫不關心普查檔案的保存,有些被當廢紙賣了,有些被燒掉了,有些找不著了。

但是,固執的美國國會此時仍然堅持認為,僅僅依靠設立一個機構,并不能避免出現類似的錯誤。1896年3月,勞工專員受命準備了一份“建立一個常設普查局計劃”草案,總結了臨時組織普查的三大缺陷:(1)同一時期問題太多,(2)普查缺乏連續性,(3)人們看上去對整個普查機制很不滿。之后,這份計劃被提交給國會,并形成了與之相關的幾個法案,不過這些法案最終都沒有成為正式法律(Koren, 1918:681)。

1899年,美國最終成立了一個常設普查局,根據1903年編制法,這個局由從內政部劃歸商業勞工工部(即后來的商務部)。隨著常設普查局的成立及其承擔的第十三次普查的展開,美國在1910年代正式轉變成為一個“認證國家”。1910年普查涉及人口、農業、職業、制造業、礦產幾大類。在兩次普查的間歇期,普查局還進行制造業普查,財富、債務和稅收普查,被撫養人、殘疾人和少年犯普查,宗教團體普查,漁業普查。每兩年進行一次美國官員普查,覆蓋47萬公務員。每年還為登記區統計死亡率、結婚和離婚率,當時美國有6300萬人,每年死亡90萬人。每年還收集3000人以上的大約200座城市的財政數字(Koren, 1918:682)。

普查局還承擔社會經濟認證,包括工作女性、工薪階層薪酬、童工、黑人數量、文盲、工業區、移民、市政電子火警和治安巡邏體系、兒童比例和性別比例、年齡、生命統計、森林產品統計、人口估算、鐵路資產評估、海盜與市級財政、波多黎各礦產與電力工業,人口地理分布、教師、8000-25000人的城市。還負責發布“一個世紀以來的人口增長”報告,以及其他小冊子,比如1915年就發布了長達200頁的黑人人口手冊。這類手冊在1914財政年有250個之多。

美國認證制度的第二個特點是“強中央、弱地方”。中央一直領先于地方:聯邦層面的全國性普查從1790年就開始了,盡管事實層面的可靠性有待提升;聯邦層面也早就設立了普查機構,盡管前五十年是臨時機構,美國的第一個地方普查機構出現于1869年,即馬薩諸塞州勞工統計局;聯邦層面的國家認證涉及國計民生的方方面面,而地方認證的最主要職責則是一般行政事務、生命登記、最低工資、地方農業和礦產以及墮胎事務等;地方認證的質量也遠遠比不上聯邦,地方的會計體系也不大統一、不大可靠。因此,美國普查局還承擔了“中央支援地方”的職責,幫助各州縣市鎮政府改進認證制度。

常設認證機構的建立,認證單位的個體化,認證類型身份、財產、福利和社會經濟認證兼容并包,認證技術的改進,大大提高了社會事實收集的準確性,這些社會事實層面的認證制度變革,共同作用,將美國從規范統一、事實不可靠的不平衡認證狀態,轉向了以全國性稅收數據庫、全國性社會保障數據庫和全國性犯罪信息數據庫為三大支柱的強大“認證國家”。

一點啟示

這些美國經驗也許可以給我們一點點啟示。中國正處在從“前認證國家”轉向“認證國家”的進程之中,我們在收集事實和統一規范上都存在一些問題。就前者而言,中國認證制度面臨的最大問題,不是缺乏一個全國性的中央認證體系,而是收集來的社會知識可信度不高。中國認證制度更大的問題出現后者,突出表現為在使用上太分散,不僅地方政府各有一套,中央政府的不同部門也自行其是。在不同的政治領域,問題不盡相同。

首先,中國的全國性稅收數據庫已經擁有完整統一的納稅人身份和財產事實,但至今仍然無法弄清楚哪些人是富人、哪些人是窮人,不知道高收入者到底有多少,究竟應納多少稅。其次,中國的全國性社保數據庫仍然不擁有全國范圍內完整統一的福利受益人身份和財產事實,這導致人們的福利待遇因為省份地區不同而不同。更為嚴重的是第三,全國個人身份數據庫、全國性稅收數據庫和全國性社保數據庫這三大認證制度彼此隔離,不互聯互通,這導致中國雖然擁有現代化的認證手段,卻仍然在很大程度上擺脫不了對“以戶籍管人”的社會控制機制的依賴。

中國的社會政策也因此存在政治失靈現象,住房政策領域只是冰山一角,更多質疑指向社會保障體系的種種福利欺詐亂象。因此,中國在發現社會上仍有很大的改善空間,我們已經基本擁有相對可靠的社會事實,未來重心主要是改進規范。

建構基于可靠事實和統一規范的有效認證制度,目的是把一個兩眼一抹黑的盲目政府,轉變成為一個有充分知識支撐自身行動的政府。如果國家不能發現一個真實的社會,政府行動沒有事實支撐,沒有規范指引,它就無法準確界定絕大多數人的經濟社會狀況、需求和期待。一個不了解絕大多數人狀況的政府,不可能成為一個高度負責、及時回應的現代民主政府。要建立一個高度負責、及時回應的現代民主政府,首先要讓它看得清,要讓它看得清,社會就必須得到發現。

參考書目:歐樹軍,《國家基礎能力的基礎:認證與國家基本制度建設》,中國社會科學出版社,20135月第1版。

閱讀書目:

John Koren(Collected and Edited), The History of Statistics: Their Development and Progress in Many Countries, in Memoirs? to Commemorate the Seventy Fifth Anniversary of The American Statistical Association, American Statistical Association, 1918.

James C. Scott, Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed, James C. Scott, New Haven, Yale University Press, 1998. 中文版,詹姆斯·斯科特,《國家的視角:那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》(修訂版),社會文獻出版社,2011.

James C. Scott, The Art of Not Being Governed: An Anarchist History of Upland Southeast Asia. New Haven: Yale University Press, 2009.

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