歐樹軍:監控與治理——國家認證能力辯正

“他們”知道我們的一切,
我們卻常常不知道他們了解我們什么,
不知道他們為什么要了解我們,
不知道他們會和誰共享他們所知曉的。
這對我們的身份認同、生活機會、人權和隱私有何影響?
對于政治權力、社會控制、自由與民主又有何意義?

二十多年前,監控研究專家、加拿大社會學者大衛·里昂(David Lyon)在其監控研究的開山之作《電子眼:監控型社會的崛起》中反復追問的上述問題,同樣值得我們深思。信息技術何以推動了監控型社會的崛起?信息技術讓治理者掌握了前所未有的識別治理對象的能力,匿名不再可能,隱居不復存在,混沌得以厘清,“監控型社會”所需要的社會事實史無前例地可能得到全面到無以復加的收集。

一旦隱私卡被視為一種低成本的反恐戰略,就有了美國猶他州全球數據監控中心、斯諾登所揭露的棱鏡工程、上游工程以及更為野心勃勃的類似監控工程,這些內外監控的政府工程事無巨細地通過關鍵詞過濾技術識別、篩選、存儲、記錄人們的語言軌、行動軌,最終將“監控型社會”升級為“信息帝國”。

監控型社會的構想,發端于英國思想家邊沁的全景敞視監獄,形象化為奧威爾《一九八四》里的“老大哥”,集大成于??碌摹氨O控社會”之說。1785年至1834年,處于原始資本主義進程的英國,爆發了人類歷史上最嚴重的貧富分化,如何強制大量赤貧化窮人勞動而不至于導致勞動力的浪費,從而實現“社會福利的最大化”,而這正是邊沁設計全景敞視監獄的初衷。這是自由主義與監控的第一次重要結合,邊沁兄弟沒有光說不練,他們后來成功地在英國建立并運營了多個全景敞視監獄式工廠。奧威爾在《一九八四》里讓主角溫斯頓的日常生活遭遇全天候監控,道出了信息技術密切注視人類生活的極致。??屡屑氈氯胛⒌臋嗔夹g的經典名著《紀律與懲罰》中的紀律,在法文里紀律一詞原本用的就是“監控”,一旦監控成為對微觀行為的一種紀律約束,紀律也就成為無所不在的監控。

二十多年來,正是秉持著對監控型社會的強烈反思,大衛·利昂孜孜不倦地寫了一本又一本書,2001年的《監控型社會:對日常生活的監視》(Surveillance Society: Monitoring Everyday Life, Open University Press, 2001)堪稱《一九八四》的新世紀版,還有2003年的《作為社會分類的監控:隱私、風險與數字歧視》(Surveillance as Social Sorting: Privacy, Risk and Digital Discrimination, Routledge 2003)和《9·11后的監控》(Surveillance after September 11, Polity 2003),以及2009年的《識別公民》(Identifying Citizens: ID Cards as Surveillance,Polity 2009)。這些書都在思考同一個問題:現代國家治理越來越依賴基于個人資料的數據庫的后果是什么?不過,他多年研究得出的結論與吉登斯一樣,他們都認為監控能力及其擴張是現代性的一部分,是自由主義的一部分,絕非可有可無,而是必不可少。

當然,本文的主旨并非控訴現代國家濫用監控權的“血淚史”。一枚硬幣有正反兩面,事物也總是一體兩面的。如果監控是現代性的一部分,那么,它如何在一個自由主義的世界里自我證明?它的正當性從何而來?

回答這個問題,可以說是??峦砟攴ㄌm西學院系列講演的核心。他用“治理”這一核心概念把監控與自由主義關聯起來,監控與人口、安全相關,共同指向現代國家的治理化,即為了解決大規模社會的生產、消費、安全等問題。在他看來,這就是整個自由主義治理邏輯的基石、對于自由市場的假設。因此,可以說,“晚年的??隆睂τ凇艾F代國家的治理化”的探討,是對“中青年的??隆钡囊环N補正,不再僅僅著眼于批判,而是力圖深挖自由主義的內在邏輯,這或許可以說是一種最深刻的批判。但這種批判的好處在于,促使人們回歸問題本身,思考類似問題是否僅僅是自由主義世界的邏輯,如果不是,那它是不是一種普遍的治理邏輯?

英國社會學者邁克曼的《社會權力的來源》、王紹光和胡鞍鋼的《中國國家能力報告》都是這樣一種思路,即探尋現代國家治理所必需的基礎權力、基礎能力、基礎制度,拙著《國家基礎能力的基礎》也是這種努力的一部分。為了實現現代國家的治理化,需要在人、物與數據之間建立一一對應關系,這種對應關系可以具體化為某個數字、代碼、符號,這種規范化、標準化賦予人和物準確、唯一、整合的身份,可以大幅改進政治決策、國家立法和政策制定執行的回應性和均等化。在給這種對應關系做出政治學的學理化界定時,我的思路受到了法學的極大影響,我借用“以事實為依據,以法律為準繩”這句法諺,把認證界定為:“以全面的事實為基礎,建構統一的規范”。這種學術抽象是從區分認證與監控開始的,我把人和物與數據之間的對應關系也看成是一體兩面的,監控是負面,認證是正面。認證本身更是監控的前提,但并不能就此簡單化地把認證也打入冷宮,一票否決。

我曾經撰文論證“認證是權利的諸多成本之一”,與凱斯·桑斯坦和斯蒂芬·霍爾姆斯在《權利的成本:為什么自由依賴于稅》中所做的努力一樣,這種論證意在探尋必須正視和堅守的政治共識,這種共識在政治層面更多地指向“現代國家的治理化”。這是一種超越時間空間限制的、普遍的治理邏輯。所謂“國家基礎能力的基礎”著力彰顯的正是“國家的治理化”或者“政治的治理化”。這當然不是在否認現代國家的治理化,相反,必須強調,在現代條件下,正是自由主義首先走到了這一步,并同時調整了自己的政治倫理和政治學,將其轉化為政治正當性的一部分。

法治建設是國家治理、國家建設的一部分,國家治理、國家建設需要諸種基本制度。國家認證制度能力不僅僅是權利的一個成本,也是法治建設的一個必要條件,如果我們追求的是一種儉省法治的話。國家認證制度能力越強,法治的成本就越低,就越可能實現“法治的儉省化”。這里的成本是指在立法、司法、執法過程中——諸如發現違法、預防犯罪、識別犯罪嫌疑人和逃犯、預防與懲治貪污腐敗等重要方面——所必需的各種基本條件,其中,識別、發現、確定公民、法人的身份與財產無疑是非?;A性、前提性的。

信息技術可以史無前例地提升國家認證能力,現代國家往往依賴三大基礎數據庫來保障法律與秩序,這三大數據庫分別是犯罪、稅收和福利,在此意義上,現代國家的治理是一種“通過數據庫的治理”,或者說,是一種“通過認證的治理”。在利用基礎數據庫推進法治的儉省化上,美國是現代國家當中的先行者。美國社會學者肯尼斯·勞頓專門寫了一本書來討論美國是如何完成這個過程的,書名叫《檔案社會:國家信息系統設計的價值選擇》(Kenneth C. Laudon, Dossier Society: Value Choices in the Design of National Information Systems)。

勞頓首先討論了這樣一個問題:在20世紀80年代,美國人為什么會接受運用最先進信息技術建立起來的全國信息系統?這難道不是與據說素來喜好自由、權利與隱私的美國精神不同嗎?勞頓把原因歸結為美國在自身政治發展和國家建設過程中不得不做的一件事,也就是漢密爾頓和杰伊在《聯邦論》中所呼吁的:美國必須建立一個強有力的中央政府。強有力的中央政府追求的是控制與效率,個人追求的是自由與多樣性,當建立在信息技術基礎上的檔案社會這一新治理工具出現之后,二者之間就再也不可能平衡了。勞頓說,這是因為“檔案社會”的核心特征,在技術與結構上是將原本用于單一政府項目和政策的獨特文件整合成為或多或少屬于永久性的全國數據庫;在政治與社會意義上則是聯邦政府的權力得到史無前例的加強。

勞頓接著回溯了美國公民如何喪失了約束“檔案社會”的機會,美國為什么全面放棄隱私保護立場而倒向支持國家認證能力史無前例地強化,以及,為什么美國的保守主義者和自由主義者在這個問題上達成了難得的一致。從19世紀60年代到70年代初期,美國國會反復拒絕批準建立全國數據中心和聯邦電腦系統。但在1974年11月,美國國會準備通過隱私法時遇到了阻力。1974年隱私法名為隱私法,但卻授權國內稅務總局、社會保障局、聯邦調查局和國防部分別建立自己的數據庫,唯一的限制只是禁止彼此之間以“政府一般利益”為理由互聯互通。時任美國總統福特威脅國會說,國會如果不把負責監督執行這一核心限制條款的隱私委員會從政府機構降格為一個研究小組——這實質上也就讓該限制條款無法執行,就動用特權否決該法。盡管國會不得不妥協,但效忠于總統的行政管理與預算局卻仍然拒絕執行隱私法所確立的上述基本原則,導致整合的全國信息系統最終大行其道。

接下來就是十年后美國從隱私保護立場的全面撤退,這又是出于國家治理的現實需要。1984年,國會通過了《1984年減少赤字法》,徹底放棄了1974年隱私法的保護立場。為了減少赤字,國會未經任何辯論就立法要求:全美各州均須加入聯邦的全國數據整合、比對與關聯系統,以認證食品券、醫療補助、家庭哺育兒童補貼,以及很多其他相關福利項目的受益人資格。結果,全國信息系統從此崛起,記錄在案的人群種類繁多、包羅萬象,包括:5000萬社保受益人、9500萬個體納稅人和7500萬法人納稅人、2120萬食品券領取人、1060萬家庭哺育兒童補助受益人、2400萬罪犯和6000萬份公民指紋、3900萬老年人額外保障受益人、2140萬醫療補助受益人、6180萬私人醫保計劃的被保險人等等,此外還有私人信用數據系統中的5100萬信用卡持有人和6200萬份信用記錄。

更值得深思的是,勞頓指出,美國政治舞臺上的兩大政治力量自由主義者、保守主義者都從各自的立場出發,對全國信息系統表達了支持。自由主義者相信只有這樣做,才能將新政自由主義所奠定的各種社會經濟政策延續下來;保守主義者反對大政府和“福利國家”,但他們同樣不得不依賴全國信息系統來揭露福利欺詐和其他犯罪。

這是全國信息系統在美國誕生的簡略歷史,也是勞頓重點討論美國聯邦調查局為什么要設立全國犯罪信息中心(national crime information center)和全國犯罪歷史數據庫(national computerized criminal history system)的時代背景。勞頓把美國新一輪保守主義政治周期的到來,視為全國犯罪歷史數據庫的思想動力。1968年,在文化內戰之后,保守主義思潮將“法律與秩序”(law and order)作為口號,并因此贏得了大選。作為對嚴重的國內安全困境的回應,美國聯邦調查局順勢建議建立全國犯罪歷史系統和全國犯罪信息中心,改變過去犯罪信息分散掌握在各級政府的狀況。當時,各級政府分別掌握總數為1.95億份的犯罪歷史記錄,3500萬份在各州政府手中,2500萬份在聯邦政府手中,1.35億份在地方警察局,全國犯罪歷史系統將這些信息史無前例地整合在了一起。

然而,勞頓進一步證明,聯邦調查局的全國犯罪歷史系統不僅僅是刑事司法行政體系,它同時也是美國的就業篩選工具。在2400萬個人指紋和犯罪記錄中,超過一半的使用量是為了就業篩選,這使之成為美國最大的就業篩選工具。因此,它實際上也是美國歷史上最大的“黑名單”系統。美國9000萬就業者中,有犯罪記錄的3000萬人都被記錄在這個系統中。

不僅如此,勞頓接著說,全國犯罪歷史系統還是一個全國信息與身份中心。整合了6萬個刑事司法機構及其50萬從業人員,幾千個其他政府機構,以及從地方學區到美國銀行的雇員,勞頓把這個過程稱之為“地方職能的國家化”。此外,該系統還涵蓋了7000萬現役和退役軍人、國防承包商和從業人員、核工業從業人員、聯邦雇員以及其他需要聯邦調查局備案的人員。

簡言之,國家認證的強化的確推動了法治的儉省化。然而,成本降低了,并不意味著犯罪的審查、檢控或者矯正效率和有效性的自然提高,勞頓也坦率地承認,這套系統在這方面收效甚微,問題的關鍵也許在于,全國犯罪歷史系統本身成了一個墻內開花墻外香的政府工程,如果不那么苛刻地看,它對于犯罪控制的效率和有效性的提升是顯而易見的,它也許太有效了,效率太高了,也許要為美國成為世界上監獄人口最多的國家承擔部分責任,不過公允地說,犯罪率的提升、安全狀況的惡化還有著更多更為深層的動因。

如果更多地從經濟社會結構層面反思刑事司法政策的導向,如果不是像美國這樣過度依賴國家強制機器維持法律與秩序,國家認證制度能力的提升,完全可以在另一個國家實現真正儉省化的法治狀態,這可能也是所謂“后發國家的落后優勢”之一。本文無意拒絕承認國家認證制度能力的擴展有可能縮減地方生活的長期傳統和多樣性,然而這些也許都是國民生活在現代國家所必須接受的成本。國家認證體系的低效、軟弱和無力,只會降低現代人的基本生活質量,放任普通人作為弱者暴露于種種自然災害、社會風險、法治潰敗和政治失靈之中。

*原載于《中國圖書評論》2013年11期

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